▲點擊圖片進入2024全國兩會專題
今年全國兩會期間,,糧食安全成為代表委員們關(guān)注的焦點,。圍繞“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制”問題,南方農(nóng)村報記者對全國政協(xié)委員,、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記杜志雄進行了專訪,。
2023年中央經(jīng)濟工作會議在部署2024年經(jīng)濟工作重點任務(wù)中提出,,要毫不放松抓好糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給,,探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制,。2023年中央農(nóng)村工作會議進一步強調(diào)探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制,并寫入2024年中央一號文件,。對此,,杜志雄指出,“這是落實習(xí)近平總書記關(guān)于確保糧食安全一系列重要指示批示的具體體現(xiàn),,也是根據(jù)中國糧食產(chǎn)銷格局演化趨勢提出的重大政策創(chuàng)設(shè),。”
當(dāng)前的利益補償機制主要是單一的縱向支持
數(shù)據(jù)顯示,,2023年,,中國糧食總產(chǎn)量連續(xù)9年保持在1.3萬億斤以上,13個糧食主產(chǎn)區(qū)在確保糧食安全任務(wù)落實中發(fā)揮了重要作用,。但與此同時,,保護種糧農(nóng)民以及糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府糧食生產(chǎn)積極性的任務(wù)也變得越來越重。
杜志雄指出,,黨和政府歷來高度關(guān)注對種糧農(nóng)民利益的保護和糧食主要產(chǎn)區(qū)政府財政的支持,。從主要舉措看,在黨的十八大之前,,主要實施以中間環(huán)節(jié)、間接價格補貼為主的糧食宏觀調(diào)控政策和以生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接補貼為主的中央財政轉(zhuǎn)移支付支持政策,。黨的十八大以來,,則主要以建立和完善利益補償機制為導(dǎo)向,構(gòu)建價格,、補貼,、保險“三位一體”的支持政策體系,。
通過對有關(guān)政策脈絡(luò)的梳理,杜志雄表示:“不難看出,,迄今為止,,對種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償主要還是中央財政的縱向垂直支持。從目前情況看,,這種單一的縱向支持面臨不少困難和問題,。”
首先,,單一的縱向財政支持政策與建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的內(nèi)涵要求有差距,。杜志雄表示,習(xí)近平總書記指出農(nóng)業(yè)強國的中國特色體現(xiàn)在五個方面,,其中的第一點就是依靠自己力量端牢飯碗,。這就要求建立明確的責(zé)任邊界、穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系和可持續(xù)的政策支持體系,,以提高人口大國中長期糧食穩(wěn)產(chǎn)保供能力和風(fēng)險應(yīng)對能力,。但從多年的實踐情況來看,單純依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付無法從根本上解決產(chǎn)糧大省,、產(chǎn)糧大縣面臨的“糧財?shù)箳臁薄凹Z食大省,、經(jīng)濟弱省、財政窮省”“高產(chǎn)窮縣”等發(fā)展困境,,難以實現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)財力,、糧食穩(wěn)產(chǎn)保供能力和主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧動力之間的良性循環(huán)。
其次,,糧食產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展不平衡與協(xié)調(diào)共享的新發(fā)展理念要求不匹配,。杜志雄認(rèn)為,以行政手段為主的縱向利益補償機制不能完全和有效反映糧食產(chǎn)銷區(qū)在糧食生產(chǎn)成本和收益方面的差異,,產(chǎn)糧越多,,財政補貼壓力越大,糧食主產(chǎn)區(qū)“兩個積極性”客觀上面臨現(xiàn)實考驗,。
對于糧食主產(chǎn)省份而言,,為了保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增加,相當(dāng)一部分財政收入要用于支持農(nóng)業(yè)建設(shè)和糧食補貼任務(wù),。即使如此,,補貼也不能完全反映和彌補糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民實際支付的糧食生產(chǎn)的機會成本。糧食主產(chǎn)區(qū)長期面臨財政負(fù)擔(dān)沉重,、公共服務(wù)供給不足,、經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢、生態(tài)環(huán)境壓力加大等問題,。由此導(dǎo)致一方面,,糧食安全的保障責(zé)任更多地落在中央政府,、糧食主產(chǎn)區(qū)政府和種糧農(nóng)民方面,另一方面糧食加工等產(chǎn)業(yè)鏈增值效益更多為主銷區(qū)獲得,,主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展上的差距越來越大,。
再次,糧食生產(chǎn)分工和利益補償機制與實現(xiàn)中長期保障國家糧食安全的目標(biāo)有差距,。杜志雄指出,,糧食主產(chǎn)區(qū)要承擔(dān)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資生產(chǎn)成本高啟的風(fēng)險,,糧食產(chǎn)品卻以較低價格由主產(chǎn)區(qū)流向主銷區(qū),,利益分配機制與成本風(fēng)險分擔(dān)未能有效統(tǒng)一,糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)勞動力老齡化,、資源環(huán)境約束加劇,、自然災(zāi)害風(fēng)險頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境壓力加大等現(xiàn)實困境對中長期糧食穩(wěn)產(chǎn)保供帶來不確定性,。
根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù),,2023年13個主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量合計達54171萬噸,占全國糧食總產(chǎn)量的77.9%,;7個主銷區(qū)糧食產(chǎn)量合計2987.4萬噸,,僅占全國糧食總產(chǎn)量的4.3%,由此可見主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的糧食調(diào)入數(shù)量需求進一步擴大,。
杜志雄認(rèn)為,單一的縱向財政支持政策與建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的內(nèi)涵要求有差距,。
探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制
在當(dāng)前單一的縱向財政支持政策下,,杜志雄建議探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制,重點做好以下四個方面:
一是構(gòu)建中央財政垂直補償,、省際政府橫向補償相結(jié)合的利益補償總體架構(gòu),。健全中央和地方糧食安全利益補償共同承擔(dān)機制,根據(jù)中央財力情況適度增加對糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,,國家財政支農(nóng)資金,、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等農(nóng)業(yè)基建投資、政策性銀行貸款,、農(nóng)產(chǎn)品加工等支農(nóng)工業(yè)項目,、各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和科技園區(qū)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū),、相關(guān)重大科技項目等進一步向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜,,以持續(xù)提升糧食主產(chǎn)區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力。根據(jù)市場物價,、農(nóng)資成本上漲情況建立補貼標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制,,合理彌補種糧農(nóng)民所增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本。
另外,,以提升效率為導(dǎo)向,,推動省際橫向利益補償,對存在糧食產(chǎn)需缺口的省份,,由國家按實際受益規(guī)模統(tǒng)一制定橫向補償辦法,、實施細(xì)則和補償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)兼顧國家糧食安全,、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和生態(tài)價值實現(xiàn)等維度,,根據(jù)實際貢獻度對糧食主產(chǎn)區(qū)進行利益補償。
二是建立糧食產(chǎn)銷區(qū)糧食供需聯(lián)動與利益聯(lián)結(jié)機制,。首先,,構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)糧食供需與利益共享共同體。糧食主產(chǎn)區(qū)依靠穩(wěn)定地調(diào)出糧食換取發(fā)展資源,,糧食主銷區(qū)依靠調(diào)入糧食獲得穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境和率先發(fā)展機會并反哺主產(chǎn)區(qū),。其次,建立公平合理的產(chǎn)銷區(qū)利益補償機制,。按照各省域常住人口數(shù)量和人均糧食占有量標(biāo)準(zhǔn)確定糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食缺口,,以此確定各地糧食生產(chǎn)責(zé)任和利益補償責(zé)任,按照“多調(diào)多補,、少調(diào)少補,、不調(diào)不補”原則,根據(jù)調(diào)入糧食量對主產(chǎn)區(qū)進行利益補償,。再次,,“輸血+造血”雙措并舉,推動產(chǎn)銷區(qū)雙方利益補償機制實效化,。
杜志雄建議探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制,。
三是創(chuàng)新省際橫向利益補償?shù)恼吖ぞ吆吐窂健?/strong>更加注重發(fā)揮市場機制作用,。運用市場化手段發(fā)揮產(chǎn)銷區(qū)比較優(yōu)勢,通過促進要素資源在全國范圍暢通流動,,提高產(chǎn)銷雙方資源配置效率和利益補償效率,。為此,要審慎穩(wěn)妥地探索和運用具有可操作性的省際橫向利益補償政策工具。例如:建立“口糧產(chǎn)能指標(biāo)”全國統(tǒng)一市場,,開展口糧產(chǎn)能交易,;在嚴(yán)格保護耕地數(shù)量和質(zhì)量前提下,構(gòu)建農(nóng)地跨區(qū)域交易體系,;設(shè)立由中央統(tǒng)籌用于糧食主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資、種糧新型經(jīng)營主體培育,、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)等領(lǐng)域的產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償基金,。
四是探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償保障體系。將省際糧食產(chǎn)銷合作,、利益補償同糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌推進,,加強糧食供需和利益補償?shù)木珳?zhǔn)性,以市場需求為導(dǎo)向,,改“先產(chǎn)后銷”為“以銷定產(chǎn)”,,同步推進主銷區(qū)消費轉(zhuǎn)型升級和主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。將省際橫向利益補償與區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合,,統(tǒng)籌京津冀協(xié)同發(fā)展,、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展,、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,,將糧食供需合作與基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共同保護,、公共服務(wù)共享共用等一體化考慮實施,。
【策劃】嚴(yán)亮 洪繼宇 王偉正
【統(tǒng)籌】黃嬋 蘇曉璇 樊靜東 段鳳桂 肖婉琦
【記者】謝曉莉 李瑞雪 發(fā)自北京
【設(shè)計】肖愛琦
【來源】南方農(nóng)村報