清明前夕，一名副鎮(zhèn)長因公務(wù)踏進(jìn)當(dāng)?shù)仃P(guān)停的公益性公墓,，情緒復(fù)雜,。眼前是一項從“十二五”期間建設(shè)至今，服務(wù)全鎮(zhèn)10萬人口的民生工程。落地的一期墓園,，政府收回了經(jīng)營權(quán),，卻無力賠償企業(yè)、維持運(yùn)營,；“十四五”規(guī)劃建設(shè)部分,，用地手續(xù)尚未完善，建設(shè)資金也無著落,。分管該項工作半年多來,，他還未找到破局路徑。

粵東地區(qū)這座鎮(zhèn)級公墓的尷尬處境,，折射出當(dāng)前農(nóng)村公益性公墓的諸多癥結(jié),。《廣東省殯葬事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）指出,，當(dāng)前我省公益性安葬（放）設(shè)施還存在供給不充分,、管理服務(wù)質(zhì)量不高等問題；要求到2025年底,，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少建有一座鎮(zhèn)級公益性安葬（放）設(shè)施,，鼓勵有條件的行政村建設(shè)村級公益性安葬（放）設(shè)施。

圍繞“十四五”目標(biāo),，各地如何推進(jìn)補(bǔ)齊這項民生短板,？近日，南方農(nóng)村報記者在粵東,、粵北和珠三角部分地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn),，公益性公墓建設(shè)在用地、選址,、資金等方面均存在實際困難,，多地有關(guān)部門呼吁完善配套政策，強(qiáng)化財政保障,。

粵東地區(qū)一座關(guān)停的鎮(zhèn)級公益性公墓面臨諸多困難,。

現(xiàn)狀：供需矛盾突出,，“入土為安”不易

安葬設(shè)施與安放設(shè)施，一字之差,，將隱于“身后”的人地矛盾凸顯出來,。

地非恒產(chǎn)。節(jié)約土地,、因地制宜的基本原則,，決定了一定時期內(nèi)對于安葬（放）設(shè)施的規(guī)劃布局。根據(jù)《廣東省公墓建設(shè)總體規(guī)劃（2011－2020年）》,，山區(qū)推進(jìn)鎮(zhèn),、村級公益性生態(tài)公墓建設(shè)，珠三角和平原地區(qū)推進(jìn)鎮(zhèn),、村級公益性骨灰樓堂建設(shè),。省民政廳《關(guān)于廣東省2021-2030年安葬（放）設(shè)施建設(shè)的實施意見》明確了下一個十年的方向：優(yōu)先建設(shè)公益性骨灰堂，大力推行不占或少占土地的節(jié)地生態(tài)安葬,。

人求恒心,。“死者為大”“入土為安”的傳統(tǒng)觀念,，依然深刻影響著人們對于安葬（放）方式的選擇,。“建設(shè)骨灰樓堂更有利于節(jié)約土地,，但現(xiàn)階段,，本地群眾大多希望百年之后入土為安，采取海葬,、樹葬等方式的畢竟是少數(shù),；在觀念轉(zhuǎn)變的過渡期內(nèi)，還是要補(bǔ)上公益性公墓這塊短板,?！被洊|平原地區(qū)一人口大區(qū)民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，從群眾需求來看,，當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展仍較滯后,，盡管每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有公益性骨灰樓，但全區(qū)僅有一座經(jīng)營性公墓,，尚未規(guī)劃公益性公墓,。深受傳統(tǒng)觀念影響，當(dāng)?shù)夭糠秩罕娙該竦卦靿灠苍峁腔?；部分將骨灰暫時寄存于公益場所的,，也留有擇日“入土”的念想。

事實上,，火化遺體后將骨灰土葬的“二重葬”現(xiàn)象,，在廣東農(nóng)村地區(qū)并不鮮見?；洷币簧絽^(qū)縣民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人反映,，由于全縣只有一座經(jīng)營性公墓，尚未建成公益性公墓,，群眾或?qū)⒐腔掖娣庞跉泝x館,，或存放于家中,，或私建墳?zāi)埂岸卦帷薄Ｔ诋?dāng)?shù)匾幻辨?zhèn)長看來,，要解決農(nóng)村無序建墳引發(fā)的諸多問題,，還得從源頭上推進(jìn)公益性公墓建設(shè)。

項目也在搶地,。隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展,，一些重點項目落地產(chǎn)生遷墳需要，建設(shè)公益性公墓成為必要的安置措施,?；洊|一沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)因靠近重點工業(yè)區(qū)，正在規(guī)劃中的鎮(zhèn)級公益性公墓便需同時服務(wù)本地群眾與工業(yè)區(qū)遷墳需求,。

“群眾對于公益性公墓有非常迫切的需求,。”該鎮(zhèn)一名副鎮(zhèn)長向記者介紹,，全鎮(zhèn)戶籍人口超18萬人,，常住人口約12萬人，近兩年來當(dāng)?shù)孛磕昊鸹z體500多具,；作為人口大鎮(zhèn),，現(xiàn)有安葬（放）設(shè)施供需求矛盾十分突出。該鎮(zhèn)于20年前投建的公墓因存在多項歷史遺留問題,，2020年已被責(zé)令關(guān)停,，計劃全部遷往新公墓。舊公墓配套的骨灰樓已售格位2000多個,，僅余200多個空位,，供應(yīng)十分緊張；據(jù)測算,，目前骨灰存放家中待葬的有1000多宗,，未來3-5年預(yù)計新增墓位需求約4000個；加上為工業(yè)區(qū)遷墳提供墓位約2000個,，該鎮(zhèn)新公墓一期規(guī)劃建設(shè)墓位1萬個,。

在建設(shè)公益性安葬（設(shè)施）的緊迫性上，該沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕非個案,。去年以來,，廣東多地出臺殯葬事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃，提出了公益性安葬（放）設(shè)施建設(shè)目標(biāo),，如揭陽市計劃新增公益性公墓46座,、公益性骨灰樓29座，汕頭市擬建公益性公墓33處,、公益性骨灰樓堂20處,。而公益性公墓的用地與資金需求遠(yuǎn)超骨灰樓堂,，在建設(shè)運(yùn)營上也面臨著更多難題。

困局：土地供應(yīng)不足,，選址困難重重

公益性公墓供給不充分,，“用地難”是落地途中第一頭“攔路虎”。

2020年,，省民政廳等九部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范公益性骨灰存放設(shè)施建設(shè)管理的意見》（下稱省九部門《意見》），對于增量,，明確公益性骨灰存放設(shè)施建設(shè)用地由政府無償劃撥或由村集體提供,，所需用地計劃指標(biāo)由省統(tǒng)籌解決；對于存量,，要求已建成但尚未辦理審批手續(xù)的公益性骨灰存放設(shè)施,，要依法完善審批手續(xù)。

存量問題屬于歷史遺留問題,。據(jù)了解,，公墓未批先建現(xiàn)象，此前曾在粵東多地發(fā)生,?！瓣P(guān)鍵是要落實用地指標(biāo)?！被洊|地區(qū)一縣級民政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人指出,，土地供應(yīng)不足，是長期以來公墓建設(shè)面臨的一大困境,；過去為了完成“硬任務(wù)”,、滿足群眾急迫需求，只能未批先建,。該縣在“十三五”及之前規(guī)劃建設(shè)11座公益性公墓,，其中有10座均未完善手續(xù)，2018年以來陸續(xù)被責(zé)令關(guān)停整改,，目前仍在完善階段,。

公墓未批私建情況也出現(xiàn)于粵北地區(qū)。去年,，粵北一山村違規(guī)建公墓一事曾被媒體曝光,。清明節(jié)前，記者前往該村了解到,，整片墓地面積有600多平方米,，在家族墓地基礎(chǔ)上逐漸擴(kuò)大，目前設(shè)有約100個墓位,，部分已經(jīng)售出,，墓碑上刻有姓名和生卒年月,。此事經(jīng)曝光后，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門調(diào)查發(fā)現(xiàn),，該墓地未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè),，未獲公墓建設(shè)指標(biāo)；但考慮到村民對公墓的實際需求,，最終決定將其合法化,，按照村級公益性公墓的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整改；由于占用土地涉及林地和裸地,，必須進(jìn)行土地調(diào)規(guī),，而相關(guān)手續(xù)比較復(fù)雜，目前還未走完審批流程,。

粵北一山村的公墓屬于未批私建，經(jīng)曝光后,，考慮到村民實際需求,，當(dāng)?shù)貨Q定為其完善手續(xù)，按照村級公益性公墓的標(biāo)準(zhǔn)整改,。

除了用地審批,，公墓選址也困難重重。

“鄰避”問題仍是一大困擾,?；洊|地區(qū)一人口大縣曾規(guī)劃“一鎮(zhèn)一公益性公墓”，但有6個鎮(zhèn)遲遲無法落地,，主要是因“鄰避”問題受阻,，難以做通群眾工作。

生態(tài)紅線也讓選址受限,。上述人口大縣一座建成多年的公墓,，因涉及水源保護(hù)區(qū)，近年來已被關(guān)停,，準(zhǔn)備全部遷移,。而在粵北一山區(qū)縣,，由于生態(tài)林和基本農(nóng)田較多，公墓選址困難,，部分試點鎮(zhèn)進(jìn)展緩慢,。

粵東地區(qū)一區(qū)級民政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人還反映，規(guī)劃選址的山林地普遍存在一些殯葬政策實施前修建的老墳?zāi)?，涉及老墳?zāi)惯w移問題,，因牽涉眾多子孫后代，關(guān)系復(fù)雜,、溝通麻煩,，也增加了選址難度。

珠三角地區(qū)一縣目前只在3個鎮(zhèn)（街道）建成4座公益性墓園,，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門負(fù)責(zé)人稱,，該縣正處于經(jīng)濟(jì)開發(fā)和建設(shè)時期,，各類建設(shè)用地需求較大,，公益性公墓選址范圍較窄。

突破：用地納入規(guī)劃,，探索復(fù)合利用

“解決落地問題,，前提是做好規(guī)劃?！币幻h級民政部門主要負(fù)責(zé)人指出,，公墓建設(shè)之所以遺留諸多問題，一個主要癥結(jié)是過去對殯葬用地缺乏科學(xué)規(guī)劃布局,，未能實現(xiàn)“多規(guī)合一”,，“所以必須從國土空間規(guī)劃層面來推進(jìn)”。

如今,，《規(guī)劃》已要求各地將殯葬事業(yè)發(fā)展納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,；分級編制殯葬設(shè)施規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃,，優(yōu)先保障殯葬設(shè)施用地,。“這需要自然資源,、生態(tài)環(huán)境,、林業(yè)等部門加大支持力度，形成合力共為的工作格局,?！绷硪幻麉^(qū)級民政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

對于用地,，《規(guī)劃》也多了幾分“包容”——在不改變土地用途前提下,，在林地,、草地等適當(dāng)場所劃定一定區(qū)域，進(jìn)行林地,、草地與墓地復(fù)合利用,，實施公益性節(jié)地生態(tài)安葬。

這正是前述民政部門主要負(fù)責(zé)人的一個思考方向,?！凹热唤ㄔO(shè)用地指標(biāo)總量有限，殯葬用地能否從林地尋找突破口,？”在他看來,，綠化充分的墓地實際上也承載了林地功能，若采取“碳匯林+墓地”形式,，既能在一定程度上緩解建設(shè)用地緊缺問題,，又能促進(jìn)碳交易，提高林地效益,。

如果結(jié)合當(dāng)下大力推行的節(jié)地生態(tài)安葬方式,，“碳匯林+墓地”方式不失為一條可行路徑。關(guān)鍵在于,，墓地如何避免造成生態(tài)破壞,？

《規(guī)劃》提出，推廣使用可降解安葬（放）用品或者直接將骨灰藏納土中,，不設(shè)硬質(zhì)墓穴和墓碑,。“就像推廣樹葬,、花葬,、草坪葬等生態(tài)安葬方式，這需要一定的接受過程,?！绷硪幻麉^(qū)級民政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，應(yīng)注重長短結(jié)合,，在做好長遠(yuǎn)謀劃的同時,，也尊重傳統(tǒng)形式，滿足群眾情感需求,。

據(jù)報道,，國內(nèi)已有地方開始探索林地與墓地復(fù)合利用。去年10月,，江蘇省句容市出臺方案,，布置推行林地生態(tài)葬試點工作，在林地和公益性生態(tài)安葬地復(fù)合利用方面先行探索。

隱憂：財政投入不足,，公益屬性難保

資金投入不足,，也是嚴(yán)重掣肘公益性公墓供給的突出問題?；洊|,、粵北、珠三角等地多個縣（區(qū)）民政部門反映,，公益性公墓建設(shè)管理亟待財政支持保障,。

前述粵北一山村正在整改的違建公墓，根據(jù)初步的規(guī)劃設(shè)計方案,，要擴(kuò)增至500多個墓位,，墓穴占地面積和墓碑的規(guī)格、顏色,、朝向等都要按照規(guī)范進(jìn)行整改,，還要配套綠化、消防,、監(jiān)控等基礎(chǔ)設(shè)施,，預(yù)計造價約230萬元?！百Y金不到位是很大的問題,?！碑?dāng)?shù)匾幻辨?zhèn)長表示,，目前縣財政并未給公益性公墓建設(shè)配套資金，村內(nèi)自籌資金也未到位,，“只能再向上級申請”,。

這處違建墓地，成了全縣唯一建成雛形的公益性公墓,。據(jù)了解,，為了填補(bǔ)公益性公墓空白，去年12月開始,，該縣在4個鎮(zhèn)開展農(nóng)村公益性公墓建設(shè)試點,，但尚未解決試點鎮(zhèn)的資金問題，目前僅有1個鎮(zhèn)自籌部分資金啟動建設(shè),。

“全縣所有公益性公墓的建設(shè)資金都要求鎮(zhèn)村自籌,，縣財政薄弱、無力兜底,，又沒有上級資金支持,，只能攤派給基層。”粵東地區(qū)一縣級民政部門主要負(fù)責(zé)人坦言,。記者進(jìn)一步了解到,，根據(jù)該縣所在地市出臺的“十四五”規(guī)劃，全市所有新增公益性公墓的資金來源均為鎮(zhèn)（村）自籌,，一座村級公益性公墓的預(yù)算經(jīng)費(fèi)從100多萬元到850萬元不等,，鎮(zhèn)級從800萬元到1800萬元不等。

“1700萬,，這筆錢該怎么籌,？”一名副鎮(zhèn)長十分無奈。按照規(guī)劃,，2025年底前完成一萬個墓位的鎮(zhèn)級公墓建設(shè),，但目前僅僅落實了選址，審批尚未完成,，資金還沒半點兒著落,。

鎮(zhèn)政府拿不出錢，但過去招商引資,、承包經(jīng)營的路子,，如今不可能再走。在規(guī)范公墓建設(shè)方面,，省九部門《意見》強(qiáng)調(diào),，要堅持發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化公益性質(zhì),，不得開展租賃,、招商引資、承包經(jīng)營或股份制合作等商業(yè)活動,。

此前,，該縣有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成“硬任務(wù)”，將公益性公墓委托給鄉(xiāng)賢或企業(yè)投資建設(shè),，卻無法避免墓穴超標(biāo)建設(shè),、違規(guī)出售、從事營利活動等問題,，偏離了公益屬性,；隨著2018年以來殯葬領(lǐng)域突出問題專項整治行動的深入開展，針對該問題,，當(dāng)?shù)乜h政府要求相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收回公益性公墓經(jīng)營權(quán),，但后續(xù)運(yùn)營的資金問題，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新陷入了困境,。

該縣一個沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過企業(yè)投資,，完成了鎮(zhèn)級公益性公墓一期約40畝建設(shè)任務(wù),，設(shè)計的3500個墓位已出售約2500個，配套的骨灰樓僅余幾百個格位,。但因違規(guī)建設(shè)經(jīng)營,，2020年，該墓園也逃不過一紙責(zé)停通知書,。據(jù)第三方資產(chǎn)評估初步結(jié)果,，公司投入資金規(guī)模達(dá)6000萬元，營收數(shù)據(jù)雖未明晰,，但鎮(zhèn)政府收回經(jīng)營權(quán),，需賠付給公司的資金至少也要上千萬元?！百r付款都不知如何解決,，更不用提下一步的運(yùn)營問題?！痹撴?zhèn)一名分管領(lǐng)導(dǎo)對此毫無頭緒,。

呼聲：強(qiáng)化財政保障，拓寬資金來源

且拋開歷史遺留問題,，在日常運(yùn)營管理上,，公益性公墓也普遍存在困難。根據(jù)省九部門《意見》,，公益性骨灰存放設(shè)施可由建設(shè)單位負(fù)責(zé)日常管理,，也可采用政府購買服務(wù)形式，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展管理服務(wù)工作,。但不管采用何種形式,，公益性公墓姓“公”，只允許在發(fā)改部門核準(zhǔn)后收取一定管理費(fèi),，作為業(yè)主的鎮(zhèn)政府或村集體往往無力再投入管理維護(hù)經(jīng)費(fèi),。

粵東一區(qū)民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出,，剛起步的公墓安葬數(shù)量少,，核定的墓穴管理費(fèi)低，而不管安葬數(shù)量多少,，整個墓園的綠化管養(yǎng),、視頻監(jiān)控等基礎(chǔ)投入費(fèi)用是一定的，因此綠化管養(yǎng),、管理人員工資等經(jīng)費(fèi)實際上存在較大缺口,。珠三角一縣民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人則反映，當(dāng)?shù)?座公益性墓園實際上均未收取管理費(fèi),，導(dǎo)致存在管理人員缺乏,、管理不到位、環(huán)境衛(wèi)生差等現(xiàn)象。

目前,，省內(nèi)也有地方政府采取引入社會資本參與公益性公墓建設(shè)的嘗試,，如粵北一縣今年重點推進(jìn)公益性公墓建設(shè)PPP項目。但多地民政部門有關(guān)負(fù)責(zé)人持有一個相同意見——公益性公墓的公益屬性,，必須通過加大財政投入來保障,。因為現(xiàn)實處境是，財政并未給予公益性公墓明確的規(guī)劃預(yù)算,。

比如,，“經(jīng)營性公墓用地出讓所得納入財政管理，專項用于公益性殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)”,，出現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃中的這項安排,，延續(xù)到了“十四五”規(guī)劃，但多地民政部門至今未盼來用于公益性安葬（放）設(shè)施建設(shè)的專項資金,。

上級財政加大支持力度,，也是各地民政部門的普遍呼聲。據(jù)了解,，為推進(jìn)農(nóng)村公益性安葬（放）設(shè)施建設(shè),，部分省份安排了獎補(bǔ)資金，如安徽省于2020年發(fā)布農(nóng)村公益性公墓和骨灰堂建設(shè)指南,，在資金籌集上明確省財政通過以獎代補(bǔ)形式予以適當(dāng)補(bǔ)助,；廣西出臺殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)三年行動計劃（2021—2023年），按鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公墓100萬元,、村級公益性公墓50萬元標(biāo)準(zhǔn),，通過以獎代補(bǔ)方式支持公益性公墓（骨灰堂）示范點建設(shè)。

“除了設(shè)立專項資金,，能否向銀行融資,？能否申請專項債券？”粵東一縣民政局主要負(fù)責(zé)人建議,，在地方財政吃緊的情況下,，還要進(jìn)一步拓寬公益性公墓建設(shè)管理的資金來源渠道。

【記者】肖婉琦 謝曉莉 黎祖瑜

【來源】南方農(nóng)村報