以法治之力促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

——《廣東省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》解讀

習(xí)近平總書記和黨中央高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，多次強(qiáng)調(diào)要發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),。為深入貫徹落實(shí)總書記和黨中央決策部署,，貫徹落實(shí)省委“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”工作要求,，廣東省十四屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議于2024年11月28日審議通過《廣東省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）,，自2025年5月1日起施行,?！稐l例》是全國首部專門促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省級地方性法規(guī),。

制定出臺《條例》,，一是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述和黨中央決策部署的需要,。2023年4月，總書記視察廣東時(shí)強(qiáng)調(diào)“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),，深入實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng),，促進(jìn)共同富裕”,。黨的二十大報(bào)告提出“要發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),，拓寬農(nóng)民增收致富渠道，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”,。黨的二十屆三中全會(huì)決定和2023年,、2024年中央一號文件也對發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作出了部署。有必要通過立法,，支持進(jìn)一步深化改革,，促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。二是貫徹落實(shí)國家法律,、強(qiáng)化法治保障的需要,。《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》明確提出促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,，并對集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理和收益分配,、探索多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、政府扶持措施等作出了規(guī)定,。有必要通過立法,，結(jié)合我省實(shí)際,，銜接細(xì)化國家法律有關(guān)制度，以法治思維和法治方式推動(dòng)解決有關(guān)問題,，助力鄉(xiāng)村全面振興,。三是貫徹落實(shí)省委工作要求，推動(dòng)發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的需要,?！吨泄矎V東省委關(guān)于實(shí)施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定》對“發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”提出了明確要求，我省在工作實(shí)踐中也形成了一系列促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法,。有必要通過立法,，將省委工作要求落實(shí)到法規(guī)規(guī)范中，及時(shí)把改革成果固化提升為法規(guī)制度,，促進(jìn)共同富裕,。

《條例》立足“小切口”，以創(chuàng)新思路解決實(shí)際問題,，聚焦發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制和發(fā)展途徑兩方面,，加強(qiáng)扶持保障和監(jiān)督管理，作出了體現(xiàn)廣東特色的具體規(guī)定,。

一,、以運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建，完善發(fā)展新機(jī)制

黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出,，“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制,，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”,。《條例》落實(shí)黨中央決策部署,，著力從產(chǎn)權(quán),、分配方面推動(dòng)構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)行機(jī)制。

（一）推進(jìn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰

產(chǎn)權(quán)明晰是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之一,。2016年中共中央,、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確提出，“科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,，明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系,，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)?！鞭r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及內(nèi)容多,、問題復(fù)雜，《條例》結(jié)合我省工作實(shí)際，針對反映較為突出的問題,，在第五條明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家和省的規(guī)定,，做好農(nóng)村集體所有的不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記,，依法確認(rèn)其所有權(quán)及使用權(quán),，并針對歷史遺留問題，指引了分類處理等措施,。同時(shí),，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家和省的規(guī)定，定期對農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)清查,，指引農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握家底,、掌握資產(chǎn)變動(dòng)情況。

（二）推動(dòng)收益合理分配

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān),，要兼顧集體經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展和成員現(xiàn)實(shí)利益,。公積公益金是用于擴(kuò)大再生產(chǎn)、承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和集體文化,、福利,、公共等公益事業(yè)設(shè)施建設(shè)的專用基金，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第四十二條規(guī)定,，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年收益應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定提取公積公益金,，用于彌補(bǔ)虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營等,，剩余的可分配收益按照量化給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)收益權(quán)份額進(jìn)行分配,。”《條例》第六條從細(xì)化落實(shí)法律規(guī)定,、發(fā)揮政府指導(dǎo)作用的角度,，明確了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定公積公益金提取和使用辦法,。同時(shí),，《條例》還就開展集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)收益權(quán)量化工作作出了指引性規(guī)定，保障成員收益權(quán),。

二,、以發(fā)展途徑的創(chuàng)新，激發(fā)發(fā)展新動(dòng)能

《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第四十一條規(guī)定,，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以探索通過資源發(fā)包,、物業(yè)出租、居間服務(wù),、經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),。”《條例》總結(jié)我省創(chuàng)新發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化落實(shí)上位法規(guī)定,，進(jìn)一步支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織激發(fā)發(fā)展新動(dòng)能,。

（一）支持指導(dǎo)發(fā)展模式創(chuàng)新

“百千萬工程”實(shí)施以來，我省積極推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展,，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效途徑,，省委深改委于2023年、2024年評選發(fā)布了發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)典型案例,?！稐l例》結(jié)合實(shí)地調(diào)研和典型案例，總結(jié)提升了多個(gè)創(chuàng)新發(fā)展模式,，在第八條主要列舉了：與國有企業(yè),、民營企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社,、供銷合作社等市場主體開展合作經(jīng)營,；通過村組聯(lián)合、村村聯(lián)合或者鎮(zhèn)村聯(lián)合等方式,，依法設(shè)立或者參與設(shè)立公司,，集中集約投資、聯(lián)合發(fā)展,；合作或者自主開發(fā)經(jīng)營異地項(xiàng)目,，促進(jìn)土地、資金,、技術(shù),、管理等資源優(yōu)勢互補(bǔ)和優(yōu)化配置；通過政府引導(dǎo),、金融機(jī)構(gòu)融資,、企業(yè)運(yùn)營、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織入股的方式,，依法運(yùn)營村企合作項(xiàng)目,；其他合法、適宜的發(fā)展模式,。既發(fā)揮“典型引路,，以點(diǎn)帶面”作用，為其他地區(qū)提供借鑒,；也預(yù)留空間,，為下一步改革探索明確原則。

（二）細(xì)化規(guī)范多樣化發(fā)展途徑

《條例》根據(jù)上位法明確的四類多樣化發(fā)展途徑,，逐一作出細(xì)化規(guī)定,，促進(jìn)我省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。

針對資源發(fā)包。第九條規(guī)定盤活資源資產(chǎn),，一是各級人民政府支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法利用礦藏,、水流、海域等資源,，盤活閑置的土地,、房屋、設(shè)施,，發(fā)展溫泉療養(yǎng),、水上漂流、休閑露營,、學(xué)農(nóng)勞動(dòng)、研學(xué)實(shí)踐,、科普教育等符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的經(jīng)營性項(xiàng)目,。二是各級人民政府和縣級以上人民政府自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,，根據(jù)國家和省的規(guī)定,，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制,、依法取得的前提下,，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓、出租,，建立健全土地增值收益分配機(jī)制,。三是支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)以及保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上,，探索開展撂荒耕地等的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和統(tǒng)籌管理,，因地制宜促進(jìn)農(nóng)田相對集中連片，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,。四是鼓勵(lì)農(nóng)民以委托,、出租、合作等方式盤活利用閑置宅基地,、房屋,，可以交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌經(jīng)營。支持依法開展房屋升級改造,，發(fā)展農(nóng)家樂,、鄉(xiāng)村民宿等。

針對物業(yè)出租,。第十條規(guī)定,，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織升級改造集體物業(yè)，或者購置、置換,、建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū),、標(biāo)準(zhǔn)廠房、專業(yè)市場,、倉儲(chǔ)設(shè)施,、種養(yǎng)殖場等經(jīng)營性物業(yè)資產(chǎn)，增加集體物業(yè)增值收益,。同時(shí),，要求縣級以上人民政府發(fā)展改革、民政,、財(cái)政,、人力資源社會(huì)保障、自然資源,、住房城鄉(xiāng)建設(shè),、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、消防救援等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)給予支持,、協(xié)調(diào)和指導(dǎo),。

針對居間服務(wù)。第十一條規(guī)定,，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的服務(wù)需求,，協(xié)助對接或者直接提供農(nóng)田管理、農(nóng)資供應(yīng),、生產(chǎn)托管,、市場營銷、電子商務(wù),、信息咨詢等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù),。同時(shí)還拓展至直接提供服務(wù)，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合鄉(xiāng)村人力資源特點(diǎn),，設(shè)立或者參股經(jīng)營公司,，開展物業(yè)管理、基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù),、園林綠化,、環(huán)衛(wèi)清潔、物流配送,、家政養(yǎng)老,、建設(shè)施工等社會(huì)化服務(wù)。

針對經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)參股,。第十二條規(guī)定,，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依托產(chǎn)業(yè)園區(qū),、特色小鎮(zhèn)、創(chuàng)業(yè)基地等平臺,，投資符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,、成長性良好的企業(yè)或者優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

三,、以施策保障的細(xì)化,，提出扶持新舉措

根據(jù)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出困難主要集中在缺乏土地、資金,、人才等的實(shí)際情況,，《條例》細(xì)化落實(shí)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》、《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,，進(jìn)一步提出扶持發(fā)展的新舉措,。

（一）促產(chǎn)業(yè)發(fā)展

第七條從不同主體發(fā)揮帶動(dòng)作用，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出規(guī)定,。一是鼓勵(lì)國有企業(yè),、民營企業(yè)、科研機(jī)構(gòu),、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等發(fā)揮各自優(yōu)勢，帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)建聯(lián)合發(fā)展平臺,、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等,，參與優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目建設(shè),；二是明確供銷合作社應(yīng)當(dāng)整合優(yōu)勢資源開展“村社”合作,；三是政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)交通、郵政,、快遞,、商貿(mào)、供銷,、電商等農(nóng)村物流資源融合和集約利用,，推動(dòng)農(nóng)村物流降本增效；支持建設(shè)農(nóng)村寄遞服務(wù)場所,、完善快遞末端網(wǎng)點(diǎn)布局,，暢通農(nóng)產(chǎn)品流通渠道。

（二）強(qiáng)土地保障

第十三條以統(tǒng)籌規(guī)劃為出發(fā)點(diǎn),，規(guī)定：一是縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間,，將糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)配套設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地,、宅基地的規(guī)模和布局等需求統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃,；二是鼓勵(lì)各級人民政府在開發(fā)區(qū),、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),、工業(yè)集中區(qū),、城鎮(zhèn)社區(qū)等統(tǒng)籌規(guī)劃集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，支持鎮(zhèn)村統(tǒng)籌或者多個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集中開發(fā)使用集體建設(shè)用地,。

（三）強(qiáng)資金扶持

一是創(chuàng)新財(cái)政扶持方式,。第十五條明確，縣級以上人民政府探索通過將直接補(bǔ)助改為股權(quán)投入等方式,，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,、國有企業(yè)、民營企業(yè),、供銷合作社等方面資金支持經(jīng)濟(jì)薄弱村等發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),。同時(shí)，第十四條規(guī)定,，各級財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目中以工代賑等適宜的項(xiàng)目,，依法優(yōu)先交由符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其設(shè)立的市場主體實(shí)施。二是有針對性地發(fā)展有關(guān)金融業(yè)務(wù),。第十六條鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)村數(shù)字普惠金融,、農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融等，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營項(xiàng)目融資需求特點(diǎn),，拓寬融資渠道和有效擔(dān)保物范圍,，開發(fā)信貸、保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品,。三是明確按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠,。

（四）重人才支持

一是聚焦發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對經(jīng)營管理人才的迫切需求，第十八條從培養(yǎng)選拔,、引進(jìn)激勵(lì),、交流服務(wù)等方面，規(guī)范經(jīng)營管理人才支持措施,。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)發(fā)展需要聘請職業(yè)經(jīng)理人,、金融專業(yè)人才或者專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，提升市場運(yùn)營和企業(yè)管理水平,。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法建立激勵(lì)機(jī)制,，對發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)做出突出貢獻(xiàn)的經(jīng)營管理人員，可以按照激勵(lì)方案和規(guī)定程序從當(dāng)年集體收入增量中安排一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),。二是加強(qiáng)金融,、科技等人才支持，第十六條規(guī)定,，支持金融機(jī)構(gòu)結(jié)合地方需求派駐金融人才參與新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)工作,，協(xié)助研究盤活資源資產(chǎn),、設(shè)計(jì)金融發(fā)展規(guī)劃方案、防控金融風(fēng)險(xiǎn)等,。第十七條規(guī)定,，縣級以上人民政府科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要,，組織選派科技人員指導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),，鼓勵(lì)和支持科技人員帶技術(shù)、產(chǎn)品或者項(xiàng)目參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。

四,、以風(fēng)險(xiǎn)防范的加強(qiáng)，健全監(jiān)管新手段

《中共中央,、國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范,、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,，促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)?！薄稐l例》通過加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo),，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織防范控制風(fēng)險(xiǎn)提供支持。一是各級人民政府和縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村,、財(cái)政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施,，建立健全集體財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理服務(wù)體系，依法加強(qiáng)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)監(jiān)管和財(cái)務(wù)管理,，拓展集體經(jīng)濟(jì)組織成員監(jiān)督途徑，防控農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，防范農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)流失,。二是省人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，促進(jìn)各級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易,、財(cái)務(wù)管理等數(shù)據(jù)的互融互通和共享應(yīng)用,。各級人民政府應(yīng)當(dāng)推行農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)監(jiān)管和財(cái)務(wù)管理制度化、信息化,、規(guī)范化,，做好監(jiān)督指導(dǎo)工作。三是農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)交易應(yīng)當(dāng)通過公開的交易平臺進(jìn)行交易,。

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),，是實(shí)現(xiàn)集體強(qiáng)和農(nóng)民富有機(jī)統(tǒng)一的重要途徑?！稐l例》的制定出臺,，有利于推動(dòng)加力提速實(shí)施“百千萬工程”,，促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、激發(fā)創(chuàng)新活力,，將為探索具有廣東特色的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之路貢獻(xiàn)強(qiáng)有力的法治力量,！

來源：廣東人大網(wǎng)