以法治之力促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展

——《廣東省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展促進條例》解讀

習近平總書記和黨中央高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展,，多次強調(diào)要發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟,。為深入貫徹落實總書記和黨中央決策部署,，貫徹落實省委“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”工作要求,，廣東省十四屆人大常委會第十三次會議于2024年11月28日審議通過《廣東省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展促進條例》（以下簡稱《條例》）,，自2025年5月1日起施行,?！稐l例》是全國首部專門促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的省級地方性法規(guī),。

制定出臺《條例》,，一是貫徹落實習近平總書記關于“三農(nóng)”工作的重要論述和黨中央決策部署的需要,。2023年4月,，總書記視察廣東時強調(diào)“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟,，深入實施鄉(xiāng)村建設行動,，促進共同富裕”。黨的二十大報告提出“要發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),，拓寬農(nóng)民增收致富渠道，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”,。黨的二十屆三中全會決定和2023年,、2024年中央一號文件也對發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟作出了部署,。有必要通過立法,，支持進一步深化改革,，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質量發(fā)展。二是貫徹落實國家法律,、強化法治保障的需要?！吨腥A人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》明確提出促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質量發(fā)展,，并對集體財產(chǎn)經(jīng)營管理和收益分配,、探索多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟,、政府扶持措施等作出了規(guī)定,。有必要通過立法,，結合我省實際，銜接細化國家法律有關制度,，以法治思維和法治方式推動解決有關問題,，助力鄉(xiāng)村全面振興。三是貫徹落實省委工作要求,，推動發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的需要,。《中共廣東省委關于實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定》對“發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”提出了明確要求,，我省在工作實踐中也形成了一系列促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的行之有效的經(jīng)驗做法。有必要通過立法,，將省委工作要求落實到法規(guī)規(guī)范中,，及時把改革成果固化提升為法規(guī)制度,，促進共同富裕,。

《條例》立足“小切口”,，以創(chuàng)新思路解決實際問題，聚焦發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的運行機制和發(fā)展途徑兩方面,，加強扶持保障和監(jiān)督管理，作出了體現(xiàn)廣東特色的具體規(guī)定,。

一、以運行機制的構建,，完善發(fā)展新機制

黨的二十屆三中全會《決定》提出,，“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構建產(chǎn)權明晰,、分配合理的運行機制，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益”,。《條例》落實黨中央決策部署,，著力從產(chǎn)權,、分配方面推動構建適應社會主義市場經(jīng)濟要求的運行機制,。

（一）推進實現(xiàn)產(chǎn)權明晰

產(chǎn)權明晰是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎之一,。2016年中共中央,、國務院印發(fā)的《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》明確提出，“科學確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份,，明晰集體所有產(chǎn)權關系,，發(fā)展新型集體經(jīng)濟?！鞭r(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革涉及內(nèi)容多、問題復雜,，《條例》結合我省工作實際,，針對反映較為突出的問題，在第五條明確縣級以上人民政府應當根據(jù)國家和省的規(guī)定，做好農(nóng)村集體所有的不動產(chǎn)確權登記，依法確認其所有權及使用權,，并針對歷史遺留問題,，指引了分類處理等措施,。同時,，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當根據(jù)國家和省的規(guī)定，定期對農(nóng)村集體財產(chǎn)進行資產(chǎn)清查,，指引農(nóng)村集體經(jīng)濟組織掌握家底,、掌握資產(chǎn)變動情況。

（二）推動收益合理分配

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員經(jīng)濟利益密切相關,，要兼顧集體經(jīng)濟長遠發(fā)展和成員現(xiàn)實利益,。公積公益金是用于擴大再生產(chǎn),、承擔經(jīng)營風險和集體文化,、福利、公共等公益事業(yè)設施建設的專用基金,，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第四十二條規(guī)定,，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織當年收益應當按照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定提取公積公益金，用于彌補虧損,、擴大生產(chǎn)經(jīng)營等,，剩余的可分配收益按照量化給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權份額進行分配?！薄稐l例》第六條從細化落實法律規(guī)定,、發(fā)揮政府指導作用的角度，明確了縣級以上人民政府應當結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展實際,，指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定公積公益金提取和使用辦法,。同時，《條例》還就開展集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權量化工作作出了指引性規(guī)定,，保障成員收益權,。

二,、以發(fā)展途徑的創(chuàng)新，激發(fā)發(fā)展新動能

《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第四十一條規(guī)定,，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以探索通過資源發(fā)包,、物業(yè)出租、居間服務,、經(jīng)營性財產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟,。”《條例》總結我省創(chuàng)新發(fā)展實踐經(jīng)驗,，細化落實上位法規(guī)定,，進一步支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織激發(fā)發(fā)展新動能。

（一）支持指導發(fā)展模式創(chuàng)新

“百千萬工程”實施以來,，我省積極推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟蓬勃發(fā)展,，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展有效途徑，省委深改委于2023年,、2024年評選發(fā)布了發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟典型案例,。《條例》結合實地調(diào)研和典型案例,，總結提升了多個創(chuàng)新發(fā)展模式,，在第八條主要列舉了：與國有企業(yè)、民營企業(yè),、農(nóng)民專業(yè)合作社,、供銷合作社等市場主體開展合作經(jīng)營；通過村組聯(lián)合,、村村聯(lián)合或者鎮(zhèn)村聯(lián)合等方式,，依法設立或者參與設立公司，集中集約投資,、聯(lián)合發(fā)展,；合作或者自主開發(fā)經(jīng)營異地項目，促進土地,、資金,、技術、管理等資源優(yōu)勢互補和優(yōu)化配置,；通過政府引導,、金融機構融資、企業(yè)運營,、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織入股的方式,，依法運營村企合作項目；其他合法,、適宜的發(fā)展模式,。既發(fā)揮“典型引路,，以點帶面”作用，為其他地區(qū)提供借鑒,；也預留空間,，為下一步改革探索明確原則。

（二）細化規(guī)范多樣化發(fā)展途徑

《條例》根據(jù)上位法明確的四類多樣化發(fā)展途徑,，逐一作出細化規(guī)定,，促進我省新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

針對資源發(fā)包,。第九條規(guī)定盤活資源資產(chǎn),，一是各級人民政府支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法利用礦藏、水流,、海域等資源,，盤活閑置的土地、房屋,、設施,，發(fā)展溫泉療養(yǎng)、水上漂流,、休閑露營,、學農(nóng)勞動、研學實踐,、科普教育等符合鄉(xiāng)村特點的經(jīng)營性項目,。二是各級人民政府和縣級以上人民政府自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關部門支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,，根據(jù)國家和省的規(guī)定,，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制,、依法取得的前提下,，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的出讓、出租,，建立健全土地增值收益分配機制。三是支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在尊重農(nóng)民意愿,、保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權以及保護耕地和永久基本農(nóng)田的基礎上,，探索開展撂荒耕地等的土地經(jīng)營權流轉和統(tǒng)籌管理，因地制宜促進農(nóng)田相對集中連片,，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,。四是鼓勵農(nóng)民以委托、出租,、合作等方式盤活利用閑置宅基地,、房屋,，可以交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌經(jīng)營。支持依法開展房屋升級改造,，發(fā)展農(nóng)家樂,、鄉(xiāng)村民宿等。

針對物業(yè)出租,。第十條規(guī)定,，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織升級改造集體物業(yè)，或者購置,、置換,、建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)、標準廠房,、專業(yè)市場,、倉儲設施、種養(yǎng)殖場等經(jīng)營性物業(yè)資產(chǎn),，增加集體物業(yè)增值收益,。同時，要求縣級以上人民政府發(fā)展改革,、民政,、財政、人力資源社會保障,、自然資源,、住房城鄉(xiāng)建設、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理,、消防救援等有關部門和機構應當在各自職責范圍內(nèi)給予支持,、協(xié)調(diào)和指導。

針對居間服務,。第十一條規(guī)定,，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的服務需求，協(xié)助對接或者直接提供農(nóng)田管理,、農(nóng)資供應,、生產(chǎn)托管、市場營銷,、電子商務,、信息咨詢等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務。同時還拓展至直接提供服務,，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織結合鄉(xiāng)村人力資源特點,，設立或者參股經(jīng)營公司，開展物業(yè)管理、基礎設施養(yǎng)護,、園林綠化,、環(huán)衛(wèi)清潔、物流配送,、家政養(yǎng)老,、建設施工等社會化服務。

針對經(jīng)營性財產(chǎn)參股,。第十二條規(guī)定,，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn),、創(chuàng)業(yè)基地等平臺,，投資符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、成長性良好的企業(yè)或者優(yōu)質項目,。

三,、以施策保障的細化，提出扶持新舉措

根據(jù)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的突出困難主要集中在缺乏土地,、資金,、人才等的實際情況，《條例》細化落實《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》,、《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等有關法律法規(guī)規(guī)定,，進一步提出扶持發(fā)展的新舉措。

（一）促產(chǎn)業(yè)發(fā)展

第七條從不同主體發(fā)揮帶動作用,，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出規(guī)定,。一是鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè),、科研機構,、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等發(fā)揮各自優(yōu)勢，帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)建聯(lián)合發(fā)展平臺,、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等,，參與優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目建設,；二是明確供銷合作社應當整合優(yōu)勢資源開展“村社”合作,；三是政府及有關部門應當促進交通、郵政,、快遞,、商貿(mào)、供銷,、電商等農(nóng)村物流資源融合和集約利用，推動農(nóng)村物流降本增效；支持建設農(nóng)村寄遞服務場所,、完善快遞末端網(wǎng)點布局,，暢通農(nóng)產(chǎn)品流通渠道。

（二）強土地保障

第十三條以統(tǒng)籌規(guī)劃為出發(fā)點,，規(guī)定：一是縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展預留空間,，將糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)配套設施農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設用地,、宅基地的規(guī)模和布局等需求統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃,；二是鼓勵各級人民政府在開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū),、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),、工業(yè)集中區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)等統(tǒng)籌規(guī)劃集體經(jīng)濟發(fā)展用地,，支持鎮(zhèn)村統(tǒng)籌或者多個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集中開發(fā)使用集體建設用地,。

（三）強資金扶持

一是創(chuàng)新財政扶持方式。第十五條明確,，縣級以上人民政府探索通過將直接補助改為股權投入等方式,，引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國有企業(yè),、民營企業(yè),、供銷合作社等方面資金支持經(jīng)濟薄弱村等發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。同時,，第十四條規(guī)定,，各級財政支持的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設項目中以工代賑等適宜的項目，依法優(yōu)先交由符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其設立的市場主體實施,。二是有針對性地發(fā)展有關金融業(yè)務,。第十六條鼓勵金融機構發(fā)展農(nóng)村數(shù)字普惠金融、農(nóng)業(yè)供應鏈金融等,，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其經(jīng)營項目融資需求特點,，拓寬融資渠道和有效擔保物范圍，開發(fā)信貸,、保險等金融產(chǎn)品,。三是明確按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。

（四）重人才支持

一是聚焦發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟對經(jīng)營管理人才的迫切需求,，第十八條從培養(yǎng)選拔,、引進激勵、交流服務等方面,，規(guī)范經(jīng)營管理人才支持措施,。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)發(fā)展需要聘請職業(yè)經(jīng)理人,、金融專業(yè)人才或者專業(yè)管理團隊，提升市場運營和企業(yè)管理水平,。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法建立激勵機制,，對發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟做出突出貢獻的經(jīng)營管理人員，可以按照激勵方案和規(guī)定程序從當年集體收入增量中安排一定比例進行獎勵,。二是加強金融,、科技等人才支持，第十六條規(guī)定,，支持金融機構結合地方需求派駐金融人才參與新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展促進工作,，協(xié)助研究盤活資源資產(chǎn)、設計金融發(fā)展規(guī)劃方案,、防控金融風險等,。第十七條規(guī)定，縣級以上人民政府科技,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關部門應當根據(jù)實際需要,，組織選派科技人員指導發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵和支持科技人員帶技術,、產(chǎn)品或者項目參與農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。

四、以風險防范的加強,，健全監(jiān)管新手段

《中共中央,、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出,，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革,，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展，嚴格控制農(nóng)村集體經(jīng)營風險,?！薄稐l例》通過加強監(jiān)督指導，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織防范控制風險提供支持,。一是各級人民政府和縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村,、財政等有關部門應當采取措施，建立健全集體財產(chǎn)監(jiān)督管理服務體系,，依法加強農(nóng)村集體財產(chǎn)監(jiān)管和財務管理,，拓展集體經(jīng)濟組織成員監(jiān)督途徑，防控農(nóng)村集體經(jīng)濟組織債務風險,，防范農(nóng)村集體財產(chǎn)流失,。二是省人民政府應當加強農(nóng)村集體財產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設，促進各級農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易,、財務管理等數(shù)據(jù)的互融互通和共享應用,。各級人民政府應當推行農(nóng)村集體財產(chǎn)監(jiān)管和財務管理制度化,、信息化、規(guī)范化,，做好監(jiān)督指導工作,。三是農(nóng)村集體財產(chǎn)的流轉交易應當通過公開的交易平臺進行交易,。

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟,，是實現(xiàn)集體強和農(nóng)民富有機統(tǒng)一的重要途徑?！稐l例》的制定出臺,，有利于推動加力提速實施“百千萬工程”，促進農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值,、激發(fā)創(chuàng)新活力,，將為探索具有廣東特色的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質量發(fā)展之路貢獻強有力的法治力量！

來源：廣東人大網(wǎng)