近日，清遠市人民政府發(fā)布收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法事項清單（第一批）的公告,，收回57項行政執(zhí)法事項,，理由是“因?qū)I(yè)技術(shù)性強、執(zhí)法對象少,、認定困難,、由縣級行政執(zhí)法部門集中行使更高效等原因不宜下放”。此前,，2021年1月和2023年7月,，清遠實施鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法，分兩批放權(quán)共385項,。

近日，清遠市人民政府發(fā)布收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法事項清單（第一批）的公告,。

放眼全省,，自2022年7月以來，揭陽,、江門,、佛山、河源,、梅州,、中山、陽江、茂名,、清遠等地均曾發(fā)布公告,，收回鎮(zhèn)街部分行政執(zhí)法事項，汕尾,、云浮也曾發(fā)布相關(guān)征求意見稿,。

在深化推進鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法改革的當下，多地收回鎮(zhèn)街部分行政執(zhí)法權(quán),，意味著什么,？

從“力度最大”到“穩(wěn)妥推進”

基層綜合行政執(zhí)法“小馬拉大車”

2019年1月，中共中央辦公廳,、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》,，進一步向基層放權(quán)賦能，其中就包括推進基層綜合行政執(zhí)法改革,。

實行鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法,，即整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源,，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu),，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督,。由此推動行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉,，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮鎮(zhèn)街在前端執(zhí)法的便利性和及時性,。

2020年8月7日,，廣東省政府發(fā)布關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告（以下簡稱《公告》），將部分縣級人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以其自身名義行使,，實行綜合行政執(zhí)法,。

2020年8月7日,，廣東省政府發(fā)布關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告,。

廣東省司法廳官網(wǎng)顯示，深化鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法體制改革是近年來廣東省“力度最大,、范圍最廣,、放權(quán)最多、最為深入”的一次改革,。法律,、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定的縣級行政處罰權(quán)，除專業(yè)性和技術(shù)性較強,、鎮(zhèn)街無法承接,，或者工作量較小、由縣級集中行使成本更低的事項外,，按照實際需要,、宜放則放的原則，可以調(diào)整由鎮(zhèn)街以自身名義集中行使,；重點調(diào)整實施的包括自然資源和規(guī)劃建設,、生態(tài)保護、市場監(jiān)管,、衛(wèi)生健康,、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣使用等方面的行政處罰權(quán),；對部分鎮(zhèn)街如縣域副中心、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)甚至可以全面賦予縣級行政處罰權(quán),。

《公告》發(fā)布后,，各地市政府紛紛根據(jù)自身實際制定下放鎮(zhèn)街的執(zhí)法事項目錄，單個地市首批下放事項數(shù)以百計,，如清遠299項,，梅州526項，江門則有838項,。據(jù)廣東省司法廳披露,，2022年7月全省21地市已下放鎮(zhèn)街執(zhí)法職權(quán)近2萬項。

對原本缺乏執(zhí)法經(jīng)驗的基層而言,，承接大量執(zhí)法事項有一定難度,。2021年1月，廣東省政協(xié)十二屆四次會議上,，民盟廣東省委提交了集體提案,，建議加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法隊伍建設，提高基層社會治理能力,。

該提案指出,，基層執(zhí)法人才隊伍建設滯后，在實行綜合行政執(zhí)法后存在“小馬拉大車”的情況,?；鶎訄?zhí)法隊伍人員數(shù)量不足，2019年度,，全省持《廣東省人民政府行政執(zhí)法證》的執(zhí)法人員（不含公安,、稅務部門）共152776人，全年人均執(zhí)法量為385.4宗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級單位持證執(zhí)法人員共11047人,，僅占全省總數(shù)的7.23%,，而全年人均執(zhí)法量為531.4宗?；鶎訄?zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)也不合理,，輔助人員比例偏高，部分執(zhí)法人員身兼多職,，崗位變動頻繁,。

此外，綜合行政執(zhí)法涵蓋農(nóng)林水利,、規(guī)劃建設,、環(huán)境保護、衛(wèi)生健康,、文化旅游,、民政管理、城市管理等多個領域,，基層執(zhí)法人員缺乏專業(yè)辦案經(jīng)驗,、水平和能力，部分人員甚至沒有接受過行政執(zhí)法專業(yè)知識的系統(tǒng)培訓,，不清楚執(zhí)法程序,。

2022年3月，廣東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國務院關(guān)于進一步貫徹實施《中華人民共和國行政處罰法》并提出實施意見,，要求“依法穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革”,，市縣兩級政府須適時組織對行政處罰權(quán)下放鎮(zhèn)街的實施情況進行評估，經(jīng)評估認為有關(guān)行政處罰事項專業(yè)性強,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）確實無法有效承接的,，應予以收回。

九地市發(fā)布“收權(quán)公告”

一地收回四成執(zhí)法事項

揭陽是廣東最早發(fā)布“收權(quán)公告”的地市,。2022年7月27日,，揭陽市政府發(fā)布關(guān)于收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部分行政執(zhí)法事項的公告，收回部分專業(yè)性強,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道確實無法有效承接的,，以及因相關(guān)法律法規(guī)修改、廢止等原因不能下放的行政執(zhí)法事項共19項,。

怎么理解“專業(yè)性強”,？揭陽收回事項中有一條是：對設計單位違反規(guī)劃許可內(nèi)容編制建設工程設計方案；違反相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范編制建設工程設計方案,；建設工程設計方案文字標明的技術(shù)經(jīng)濟指標與圖紙所示不相一致的行政處罰,。在實踐中,，鎮(zhèn)街執(zhí)法人員缺乏專業(yè)技術(shù)知識，難以對工程設計是否符合行業(yè)標準作出判斷,，執(zhí)法自然無從談起,。

從領域劃分來看，揭陽收回事項涉及自然資源,、住建,、市場監(jiān)管等條線，自然資源類居多,。其中有5項涉及自然資源執(zhí)法中專業(yè)性較強的礦產(chǎn)領域,，1項涉及基層很少接觸的古生物化石領域，下放缺乏必要性,。

在同年8月啟動收權(quán)的江門,，相比揭陽收權(quán)力度更大且具有系統(tǒng)性。江門收回法律法規(guī)修訂調(diào)整,、使用頻率較低,、鎮(zhèn)（街）無法承接和專業(yè)性較強、不宜下放的286項行政執(zhí)法職權(quán)事項,，占前期下放總量838項的34%,。其中分別原屬應急管理的有160項、自然資源46項,、生態(tài)環(huán)境25項、市場監(jiān)管51項,、城市管理和綜合執(zhí)法4項,。

江門取消鎮(zhèn)街部分行政執(zhí)法職權(quán),。

江門公開了全部收回事項的收回理由。自然資源,、市場監(jiān)管領域收回理由多與專業(yè)性強,、使用頻率低相關(guān)，如涉及醫(yī)療器械,、野生動物保護,、測繪和地圖的執(zhí)法事項具有較強專業(yè)性，涉醫(yī)療器械執(zhí)法事項使用率較低,；部分事項甚至具有風險性,，如涉?zhèn)麂N執(zhí)法。應急管理領域,、生態(tài)環(huán)境領域則主要是因機構(gòu)改革,、執(zhí)法層級調(diào)整等原因無法繼續(xù)放權(quán),。

此外，小部分事項的行政許可權(quán),、行政檢查權(quán),、行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)彼此割裂，如行政檢查權(quán)仍在職能部門,，行政處罰權(quán)則下放至鎮(zhèn)街,，不利于監(jiān)管執(zhí)法，因此也進行了調(diào)整,。

有了揭陽,、江門先行，廣東進入大力改革后的調(diào)整階段,。據(jù)不完全統(tǒng)計,，目前21個地市中已有9個地市發(fā)布收權(quán)公告，2個地市發(fā)布相關(guān)征求意見稿,。鎮(zhèn)街綜合實力較強的佛山,、“直筒子”市中山也在此列。

地處粵西的陽江收權(quán)力度很大,。2020年底,，陽江以縣為單位分別下放執(zhí)法事項共834項，其中陽東區(qū)下放事項數(shù)為72項,；2023年1月收回346項,，占下放總量四成，其中陽東區(qū)收回事項61項,，約占該區(qū)下放總量的85%,。

收權(quán)意味著調(diào)整，而不是停止放權(quán),。部分地市在收權(quán)的同時繼續(xù)探索合理放權(quán),，如中山在收回339項行政執(zhí)法職權(quán)的同時，新增下放行政執(zhí)法職權(quán)112項,；河源在收回84項行政執(zhí)法職權(quán)的同時,，新增下放行政執(zhí)法職權(quán)28項。

基層執(zhí)法能力待加強

省層面強調(diào)科學放權(quán)

經(jīng)過持續(xù)探索,，基層綜合行政執(zhí)法體制改革路徑更加清晰,。省內(nèi)各地除了探索科學賦權(quán)機制，還普遍加強編制供給和資金補助,、加強執(zhí)法人員隊伍培訓和職能部門業(yè)務指導,、推廣數(shù)字化執(zhí)法平臺、建立案卷評查機制,，不斷提升基層綜合行政執(zhí)法能力,，展現(xiàn)鎮(zhèn)街靠前執(zhí)法的便利性,、及時性優(yōu)勢。

但改革是系統(tǒng)性工程,，非一日之功,，對部分基層執(zhí)法能力建設相對滯后的地區(qū)而言，深化推進綜合行政執(zhí)法仍有不小的挑戰(zhàn),。

以清遠英德為例,，英德于2022年11月中旬至2023年1月中旬開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法專項巡察,。各鎮(zhèn)整改情況通報顯示，全市24個鎮(zhèn)街存在許多共性問題,，如審核把關(guān)不嚴,、辦案覆蓋不全，人員配置不合理,、財政保障能力差,、執(zhí)法設備不完備等。即使是較易配置的執(zhí)法制服,，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在被巡察時也未按標準配備到位,，等到被指出后才進行整改,。

英德市英紅鎮(zhèn)關(guān)于巡察整改階段性進展情況的通報顯示,，全市24個鎮(zhèn)街存在許多共性問題,。

在嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法方面,，各鎮(zhèn)常見問題則有執(zhí)法不嚴謹存在敗訴風險,、執(zhí)法不嚴格造成財務損失,、卷宗制作及歸檔不規(guī)范等。如英紅鎮(zhèn)使用自由裁量不當,，望埠鎮(zhèn),、東華鎮(zhèn)存在案件程序違法問題，大站鎮(zhèn)存在適用法律錯誤的問題,，均形成敗訴風險,。此外還有一些個性問題，如認定事實不清,、壓案不查不立。簡言之,，英德鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法質(zhì)量仍有較大提升空間。

英德暴露的問題中,，法制審核把關(guān)不嚴尤其值得關(guān)注。鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法必須遵守重大執(zhí)法決定法制審核制度,，即行政執(zhí)法主體在作出重大行政執(zhí)法決定前，必須由其法制審核機構(gòu)對該執(zhí)法行為進行合法性審查,。

“目前比較缺乏法制審核人員,，據(jù)我了解我們區(qū)的鎮(zhèn)街都沒有配備?！被洷蹦赤l(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室主任透露,，盡管該鎮(zhèn)設置有法制審核室,，但實際上缺乏符合資格條件的法制審核人員,，法制審核環(huán)節(jié)一般由分管領導、執(zhí)法隊長、承辦執(zhí)法隊員,、職能部門代表等進行聯(lián)審,，或由駐鎮(zhèn)律師出具法律意見。

今年廣東省“兩會”期間,，省政協(xié)委員王聲效曾表示當前多數(shù)鎮(zhèn)街未配備符合資格條件的法制審核人員,，并建議增設法制審核編制崗位。6月,，廣東省司法廳答復民革廣東省委員會于省政協(xié)十三屆一次會議提出的《關(guān)于加強鎮(zhèn)街執(zhí)法隊伍能力建設的提案》,，提到將“確保（每個鎮(zhèn)街）至少有1至2名專業(yè)法制審核人員”納入下一步工作計劃。

鑒于當下基層綜合行政執(zhí)法能力建設存在的客觀不足,，多地經(jīng)過評估重新調(diào)整了下放的執(zhí)法事項目錄,，而省層面也更強調(diào)科學合理放權(quán)。

上述省司法廳答復提到,，下一步將規(guī)范放權(quán)流程,，擬按照“自下而上”原則開展放權(quán)工作，即由鎮(zhèn)街向縣級政府提出放權(quán)需求,，經(jīng)縣級審議通過后再報地級以上市政府審核,；加強賦權(quán)評估，對鎮(zhèn)街確實難以有效承接的,，或者工作量小,、使用率低的事項及時公告收回,，對鎮(zhèn)街確實需要且能承接的可因地制宜分批下放；按照中央關(guān)于“實行縣級為主的行政執(zhí)法體制”的要求,，縣級部門不得大量下放執(zhí)法權(quán)限,，防止縣級執(zhí)法空心化。

專家解讀 ??

“自下而上”賦權(quán)凸顯鎮(zhèn)街主體性

暨南大學僑鄉(xiāng)治理與鄉(xiāng)村振興研究院院長劉義強認為,，近年來,，國家大力推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實行基層綜合行政執(zhí)法是其中重要一環(huán),。過去鎮(zhèn)街靠近行政執(zhí)法對象但沒有執(zhí)法權(quán)，縣級部門掌握執(zhí)法權(quán)但不靠近執(zhí)法對象,，兩者構(gòu)成潛在矛盾,。實行基層綜合行政執(zhí)法體制改革后，基層行政執(zhí)法效率逐步提高,，流程趨于規(guī)范化,，社會反饋和監(jiān)督更加及時有效,。

在深化改革過程中，應注意持續(xù)完善賦權(quán)機制,?？h級政府和鎮(zhèn)街分別是執(zhí)法職權(quán)的下放方和承接方，各自的賦權(quán)需求不同,。在剛開始放權(quán)時,，容易出現(xiàn)縣級主導、鎮(zhèn)街被忽略的情況,，導致有些基層覺得不宜下放的權(quán)力,，上級卻積極下放,；有些基層想要的權(quán)力，上級卻不愿意下放,。廣東省司法廳提出“自下而上”的賦權(quán)原則，由鎮(zhèn)街提出賦權(quán)需求,，且縣級政府賦權(quán)必須經(jīng)過市級審核,，實際上強調(diào)了鎮(zhèn)街作為執(zhí)法主體的主體性,，對鎮(zhèn)街發(fā)揮積極性、主動性提出了要求,，有利于構(gòu)建上下協(xié)調(diào),、張弛有度的賦權(quán)機制,，有利于加強基層社會治理體系中的縣鎮(zhèn)村三級聯(lián)動性,。

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【記者】黃博超

【來源】南方農(nóng)村報