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“加強糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供”，是今年政府工作報告提出的“三農(nóng)”工作重點之一,。在取得連續(xù)9年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬億斤以上的喜人成績后,，14億人的糧食飯碗，如何端得更穩(wěn),、端得更牢,？如何進一步完善國家糧食安全保障新格局？

今年全國兩會,，全國人大代表,、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱提出了《關于重新劃分糧食產(chǎn)銷區(qū)及完善相關政策的建議》。在接受南方農(nóng)村報記者專訪時,，魏后凱表示,，建議重新劃定糧食產(chǎn)銷區(qū)，明確各產(chǎn)銷區(qū)共保糧食安全的責任,，推動形成以主產(chǎn)區(qū)為主要力量,、主銷區(qū)和平衡區(qū)共同支撐的糧食安全保障新格局。

“南糧北調(diào)”變“北糧南調(diào)”

糧食產(chǎn)銷區(qū)亟需重新劃分

“過去是南糧北調(diào),，現(xiàn)在是北糧南調(diào),。糧食生產(chǎn)地域格局發(fā)生了顯著變化?！睋?jù)魏后凱研究,，近年來，全國糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)萎縮態(tài)勢,，新的變化主要表現(xiàn)為生產(chǎn)重心持續(xù)北移,、糧食調(diào)出向少數(shù)省份過度集中、糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)自給率下降,。

目前,，我國劃分的13個糧食主產(chǎn)區(qū)是在2003年財政部印發(fā)的《關于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》中確立的，包括黑龍江(含省農(nóng)墾總局),、吉林,、遼寧(不含大連),、內(nèi)蒙古、河北,、河南,、山東(不含青島)、江蘇,、安徽,、四川、湖南,、湖北和江西,。

時移事易，20多年前形成的現(xiàn)行糧食產(chǎn)銷區(qū)劃已難以準確反映全國糧食產(chǎn)銷的實際情況,。據(jù)魏后凱研究,，2016-2021年，國家認定的13個傳統(tǒng)糧食主產(chǎn)區(qū)中只有黑龍江,、吉林,、內(nèi)蒙古、河南,、安徽5個省份以及產(chǎn)銷平衡區(qū)中的新疆能夠常年調(diào)出糧食,，而主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)各省份糧食自給率都在下降。其中主銷區(qū)糧食自給率由37.58%下降到28.12%,，產(chǎn)銷平衡區(qū)由87.73%下降到79.68%,，分別下降了9.46個和8.05個百分點。作為主銷區(qū)的廣東省,，近30年來糧食自給率也呈下降趨勢,。究其原因，一方面是廣東吸納了大量中西部轉(zhuǎn)移人口,，工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化推進迅速,；另一方面,，糧食耕種面積減少也是一個重要因素。

這種糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的影響不容忽視,。魏后凱認為,，從安全保障水平看，主產(chǎn)區(qū)能調(diào)出糧食的地區(qū)越來越少,，加劇了國家層面糧食安全的風險,。

其次，這種萎縮是對主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)依賴的資源環(huán)境的過度消耗,，例如,，水資源跟糧食生產(chǎn)之間的錯配,，帶來水資源配置效率的損失。北糧南運,，會造成南水北調(diào)轉(zhuǎn)換成糧食又再次調(diào)回南方的消耗,。

同時，這種萎縮也加劇了區(qū)域不平衡,，當前,，規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)現(xiàn)代糧食加工業(yè)發(fā)展水平較低，而糧食加工水平較高的大多集中在沿海的上海,、江蘇,、浙江、廣東等地,，加劇糧食的生產(chǎn)與加工之間的不平衡,。

如何遏制糧食主產(chǎn)區(qū)的萎縮？重新劃分糧食產(chǎn)銷區(qū)正是其中的關鍵一步,。

獎補政策精準落至縣域

糧食產(chǎn)銷區(qū)劃動態(tài)調(diào)整

“無論是主產(chǎn)區(qū),、主銷區(qū)還是產(chǎn)銷平衡區(qū)，內(nèi)部都存在著較大的差異,?！蔽汉髣P介紹道。因此,，在糧食產(chǎn)銷區(qū)劃分上可以進一步細化,，改變以往較為粗放的、單純以“省”為單位的劃分方式,。

值得注意的是,，我國現(xiàn)行的產(chǎn)糧大縣獎勵政策是根據(jù)縣級行政單位的糧食生產(chǎn)情況進行動態(tài)篩選。據(jù)2018年財政部印發(fā)的《產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金管理暫行辦法》,，商品糧大省的獎勵范圍為13個傳統(tǒng)糧食主產(chǎn)區(qū),，繼續(xù)以傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)范圍制定獎補政策，不利于調(diào)動和保護糧食調(diào)出地區(qū)的生產(chǎn)積極性,，也易導致現(xiàn)有糧食調(diào)入地區(qū)逃避保障國家糧食安全的責任,，不利于促進社會公平。

魏后凱建議,，應采取雙層次劃分糧食產(chǎn)銷區(qū),。首先，按省級行政區(qū)劃確定糧食主產(chǎn)區(qū),、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū),，然后在省域內(nèi)部以縣級行政區(qū)為基本地域單元，劃分糧食主產(chǎn)縣。

將政策落實到縣一級,，一方面有利于壓實糧食生產(chǎn)責任,，另一方面，可以縮小因資源稟賦等造成的省內(nèi)差異,，使各項獎補政策精準對接到糧食生產(chǎn)真正集中的地區(qū),，增強政策實施效果。

同時,，為提高政策實施的精準性,，魏后凱建議以5年為周期對主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū),、產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食生產(chǎn)和調(diào)出調(diào)入情況等進行綜合評估,，以此為依據(jù)開展糧食產(chǎn)銷區(qū)劃動態(tài)調(diào)整。

誰吃糧誰拿錢,、誰調(diào)糧誰補償

共同扛起保障國家糧食安全責任

“正如政府工作報告中指出的‘各地區(qū)都要扛起保障國家糧食安全責任’,，我們要倡導一個理念——保障糧食安全是中央與地方共同的責任?！蔽汉髣P表示,。“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制”是近年來熱議的話題,，但如何算清種糧,、吃糧的賬并不容易。

2023年,，中央財政產(chǎn)糧大縣獎勵資金為556.14億元,，一定程度緩解了地方財政壓力，但以價格支持和直接補貼為主的“外生性”補償形式作為一種“輸血式”補償,，難以對主產(chǎn)區(qū)財政狀況和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生有效的推動作用,，產(chǎn)糧大省或大縣“糧財?shù)箳臁钡膯栴}未得到根本解決。要解決這一問題需要建立縱橫向結(jié)合的多層次補償機制,。

魏后凱建議應按照“誰吃糧誰拿錢,、誰調(diào)糧誰補償”的原則，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制,，推動缺糧調(diào)入地區(qū)承擔更多的糧食安全責任,。

具體來說，應以糧食生產(chǎn)成本和調(diào)入調(diào)出量作為主要依據(jù),，按糧食調(diào)入量,、補償系數(shù)和每公斤成本補償標準確定各糧食調(diào)入地區(qū)應繳納的實際補償資金，納入由中央財政設立的專項基金,，根據(jù)糧食調(diào)出地區(qū)糧食調(diào)出量統(tǒng)籌分配撥付。

魏后凱在建議中詳細列出了這筆賬的算法。他認為,，補償系數(shù)可按糧食調(diào)入量設置成不同階梯,，糧食調(diào)入量越大補償系數(shù)越高；每畝成本補償標準=全國糧食每畝平均生產(chǎn)成本－（中央財政已補償資金總額/糧食播種面積）,，每公斤成本補償標準=每畝成本補償標準/平均每畝糧食產(chǎn)量,。橫向補償資金主要用于糧食調(diào)出地區(qū)在糧食生產(chǎn)、儲備,、流通能力提升,、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等方面的投入。

多措并舉提高糧食自給率

提高糧食單產(chǎn)是根本途徑

補償之外,，在工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化推進較快的大潮下，守住糧食種植面積底線,，提高自給率是糧食主銷區(qū)不可懈怠的工作,。

“雖然作為主銷區(qū)的廣東糧食自給率逐步下降，但廣東有能力,、有條件提高糧食自給率,。”魏后凱表示,，首先要保護好耕地,；其次要穩(wěn)定并提高糧食播種面積；第三,，也是最根本的途徑,，廣東要依靠科技進步、依靠耕作方式的變化提高糧食單產(chǎn),。

通過以上多舉措并行,，可以減輕主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)壓力，為主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收提供更多的機會,。

同時,，產(chǎn)銷平衡區(qū)要確保糧食基本自給，繼續(xù)穩(wěn)定糧食產(chǎn)需基本平衡的局面,。特別是,，要鼓勵一些在糧食生產(chǎn)領域具備資源稟賦優(yōu)勢、但現(xiàn)已變成糧食調(diào)入省份的傳統(tǒng)產(chǎn)區(qū)加大糧食生產(chǎn)能力投入,，提高本省糧食自給率,，使之回到糧食主產(chǎn)省或產(chǎn)銷平衡省，切實落實糧食安全責任,。

“保障國家糧食安全要大家一起來,。”魏后凱表示，應該同時兼顧效率,、公平和安全等多重社會目標,，進而尋求社會福利的最大化，倡導“效率+公平+安全”的三維新福利觀,。

【策劃】嚴亮 洪繼宇 王偉正

【統(tǒng)籌】黃嬋 蘇曉璇 樊靜東 段鳳桂 肖婉琦

【記者】李瑞雪 謝曉莉 發(fā)自北京

【設計】肖愛琦

【來源】南方農(nóng)村報